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Un Mondo di Sanzioni. Sanzioni e Restrizioni: Possibili Evoluzioni e Scenari Futuri

Approfondimento Maggio a cura dei docenti NIBI

TURCHIA
Dopo il tentativo di golpe di luglio 2016 e l’avvio di quello che da parte della comunità internazionale è stato definito e riconosciuto come un processo di repressione interna da parte del governo, è lecito chiedersi se anche la Turchia potrebbe essere interessata da sanzioni economiche da parte dell’Unione Europea, non tanto a causa del fallito golpe, quanto per la trasformazione che il sistema politico ha subito da allora. Non sarebbe la prima volta per la nazione mediorientale: dopo la seconda guerra mondiale, infatti, la Turchia è stata oggetto di restrizioni economiche nel 1974, per l’invasione militare di Cipro, e nel 1981 a seguito del colpo di stato militare. In entrambi i casi, tuttavia, si è trattato di una riduzione degli aiuti militari o civili da parte di USA e UE, più che di vere e proprie sanzioni economiche, così come risultano concepite attualmente.

Il tentativo di colpo di stato e la repressione che ne è seguita hanno ulteriormente aggravato la situazione dello stato di diritto del paese, che da almeno tre anni, è in preda a violenti scontri di potere interni, dando il via ad una massiccia campagna di epurazione delle istituzioni (università, forze armate, polizia, magistratura ecc.) unita alla dichiarazione dello stato di emergenza e alla sospensione della Convenzione Europea dei Diritti dell’Uomo (CEDU).

Secondo alcune stime, a seguito dello stato di emergenza dichiarato dal presidente Erdogan, almeno 100.000 persone sono state sospese e/o licenziate da pubblici incarichi. 40.000 circa dal Ministero dell’Educazione, oltre 15.000 dal Ministero degli Interni, 5.000 dalle Forze Armate, 4.000 dalla Magistratura e 1.500 dal Direttorato per gli Affari Religiosi. 15 università private sono state chiuse, così come 180 testate giornalistiche; inoltre, sarebbero state arrestate più di 30.000 persone e 70.000 in tutto sarebbero quelle detenute. Al riguardo, vista la celerità con cui gli arresti e sospensioni sono stati eseguiti, il Commissario Europeo per i diritti dell’uomo ha dichiarato che le liste di soggetti “scomodi” al Governo turco erano probabilmente già predisposte, in attesa del pretesto per dare inizio alle epurazioni. Questo tipo di repressione si era intensificato già nel 2013, a seguito delle proteste di piazza di Gezi Park, ma è diventato eclatante da quando la magistratura turca, per contrastare l’aggiramento delle sanzioni internazionali contro l’Iran, ha posto sotto indagine alcuni funzionari pubblici e membri dell’AKP (il partito di governo, capeggiato da Erdogan) per corruzione, riciclaggio, e traffico illegale di oro. L’avvio delle indagini e dei processi, anche contro collaboratori diretti di Erdogan, aveva portato a una serie di rimozioni governative nel Ministero degli Interni ma soprattutto nella magistratura, assai prima, quindi, del tentato colpo di stato.

Nell’attuare l’ampio programma di rimozione interna, la Turchia ha agito, tuttavia formalmente, nel pieno rispetto del diritto internazionale, dei trattati internazionali, della propria costituzione del 1983 e delle leggi turche sullo stato di emergenza. Infatti, la sospensione della CEDU è stata effettuata tramite l’applicazione dell’art. 15 della stessa, lo stato di emergenza è stato dichiarato in linea con le disposizioni di cui all’art. 120 della Costituzione turca, secondo il quale in situazioni di “grave disordine pubblico” o di “diffusi atti di violenza che mirano alla distruzione del libero ordine democratico […] o dei diritti e delle libertà fondamentali” il Consiglio dei Ministri può dichiarare lo stato di emergenza. Anche la sospensione dell’esercizio delle libertà e dei diritti fondamentali è in linea con la carta costituzionale (art. 15), che lo permette in situazioni quali lo stato d’emergenza. 
Per quanto riguarda gli effetti per le imprese europee che operano in Turchia o lavorano con aziende turche, è importante distinguere il “rischio paese” interno da quello esterno, cioè quello che potrebbe diventare politicamente sensibile per l’Unione Europea al punto da comportare l’effettiva adozione di misure sanzionatorie. Un paese come la Turchia ha le capacità (e la rilevanza strategica, essendo un membro storico della NATO) per evitare che a un deterioramento del rischio paese interno consegua l’adozione di misure restrittive da parte della comunità internazionale (come avvenne nel 1974 a seguito dell’invasione di Cipro Nord, quando furono solo Stati Uniti e UK ad adottare sanzioni unilaterali contro Ankara).  Dal punto di vista esterno, il rischio paese è dato dai due conflitti in cui è coinvolta militarmente la Turchia: la guerra in Iraq e la guerra in Siria. Dal punto di vista interno, il rischio paese è naturalmente dato dalle azioni che il Governo di Ankara intraprenderà nei prossimi mesi, con particolare riguardo al mantenimento dello stato di emergenza, che potrebbe essere mantenuto anche in considerazione delle operazioni anti-terrorismo contro il PKK e l’ISIS. 
Alla luce del perdurare di questa crisi interna, il Parlamento Europeo ha inoltre invitato la Commissione e i governi degli Stati membri dell’Unione a sospendere i negoziati di adesione in corso con la Turchia, come condanna delle "misure repressive sproporzionate" attuate da parte delle forze governative dopo il tentato golpe dello scorso luglio. È in effetti ipotizzabile che l'eventuale reintroduzione della pena capitale in Turchia, prospettata più volte da esponenti del governo, porterebbe a una sospensione formale del processo di adesione. 

Questo clima di tensione non è certamente salutare per le imprese locali, né per gli investimenti da parte di quelle internazionali, preoccupate anche dai numerosi attentati terroristici degli ultimi mesi.

La concomitanza delle tre minacce alla sicurezza nazionale turca (terrorismo curdo, terrorismo jihadista e azione del movimento Gulen) sta facendo precipitare la situazione interna del Paese, che Erdogan potrebbe tentare di risolvere con l’adozione di una nuova costituzione che trasformi la Turchia in una repubblica presidenziale, ampliando notevolmente i poteri del Presidente. Il 2017 sarà l’anno durante il quale si potranno trarre indicazioni utili per determinare il potenziale rischio sanzioni per la Turchia nel prossimo futuro. Attualmente, paiono esserci basi solide per il varo di misure restrittive da parte dell’UE contro la Turchia per via della sospensione delle garanzie democratiche nel paese; tuttavia, sarà necessario attendere l’evoluzione della situazione politica interna per capire se le misure adottate avranno conseguenze tali da rendere verosimile l’adozione di sanzioni economiche rilevanti.

IRAN
Dal 16 gennaio 2016, il cosiddetto Implementation Day, Unione Europea e Stati Uniti hanno dato il via alla rimozione e/o sospensione di determinate misure restrittive nei confronti dell’Iran. A livello europeo molti individui, società e banche sono stati de-listati (rif. Reg. UE 2015/1862). Per quanto concerne gli Stati Uniti, invece, a eccezione di alcune specifiche attività oggetto di autorizzazione preventiva, l’Iran resta un Paese soggetto a embargo per tutti i soggetti ed entità che ricadono nella definizione di “U.S. Person”. Anche altri Stati (Canada, Giappone, Australia, Nuova Zelanda solo per citarne alcuni), pur non avendo partecipato alla definizione e alla sottoscrizione dell’Accordo di Vienna sul programma nucleare iraniano, hanno iniziato una progressiva  rimozione delle misure restrittive da essi poste in essere nei confronti dell’Iran. Altri, come la Svizzera, avevano già iniziato la rimozione delle sanzioni nel corso del 2015, mentre la Cina, uno degli stati firmatari dell’Accordo, ha sottoscritto con l’Iran 17 accordi commerciali, inclusi accordi di cooperazione nucleare e un piano venticinquennale di commercio reciproco per un valore stimato di $ 600 miliardi.

Ad agosto 2016,  la normativa europea relativa alle misure sanzionatorie verso l’Iran (Reg. UE 267/2012) è stata nuovamente modificata con l’entrata in vigore del Regolamento di Esecuzione (UE) 2016/1375. Tale regolamento ha aggiunto nuove informazioni relative a prodotti, tecnologie e software, riportati nell'elenco del gruppo dei fornitori nucleari (GFN) e nell'elenco del regime di non proliferazione nel settore missilistico (MTCR), in modo da agevolare l’attuazione e permettere una più precisa identificazione con riferimento ai codici identificativi esistenti applicati a norma dell'Allegato I del Regolamento (UE) 428/2009. Inoltre, data la necessità di apportare alcune modifiche tecniche, la Commissione ha deciso di sostituire anche l'Allegato VII B del Regolamento (UE) n. 267/2012, contenente un elenco di grafite e metalli grezzi o semilavorati. 

Più di recente, il 3 novembre 2016, l’ex Presidente degli Stati Uniti, Barak Obama, ha deciso di rinnovare fino al dicembre 2017 le sanzioni nei confronti dell’Iran che non concernono il programma nucleare. Infatti, i divieti e le restrizioni connesse al programma balistico, alle violazioni dei diritti umani, al finanziamento al terrorismo ecc., non sono normati dal JCPoA, e rimangono pertanto in vigore. 
A tal riguardo, il 15 novembre 2016 la Camera dei Rappresentanti ha approvato l’Iran Sanctions Extension Act, che estenderebbe per 10 anni le sanzioni previste dall’Iran Sanctions Act (che non riguardano il programma nucleare iraniano), voto confermato dal Senato il 1 dicembre 2016. 

Alla luce della recente vittoria di Donald Trump nelle elezioni presidenziali statunitensi, è incerto il futuro coinvolgimento degli USA nell’accordo di Vienna sul nucleare iraniano. Il risultato delle elezioni ha sollevato dubbi sul futuro del JCPoA e preoccupazioni sulla possibilità che la nuova amministrazione Trump modifichi la politica di disgelo con l’Iran. Un cambio più volte invocato da Trump nel corso della campagna elettorale, durante la quale ha più volte attaccato direttamente il JCPoA, definendolo disastroso e catastrofico e promettendo di impegnarsi a smantellarlo in caso di vittoria. Ancora incerta è la posizione della nuova amministrazione in merito al rispetto del JCPoA, ma anche se non vorrà o non riuscirà ad intaccare l’Accordo di Vienna, è probabile che cercherà comunque di limitare il crescente potere iraniano nella regione. È in quest’ottica che le sanzioni economiche mirate torneranno utili all’amministrazione americana: le sanzioni, legate a motivazioni diverse rispetto alla proliferazione nucleare, potrebbero progressivamente divenire uno strumento ricorrente della politica estera della nuova amministrazione Trump, con crescenti possibilità d’impiego a livello tattico, per colpire indirettamente l’Iran prendendo di mira attori filo o pro iraniani nella regione. Tuttavia, contrariamente alle posizioni dichiarate da Trump, le sanzioni economiche sarebbero tanto più efficaci quanto più procederà l’accordo sul nucleare iraniano, in quanto è nella natura stessa dello strumento sanzionatorio che la sua efficacia cresca al procedere dell’integrazione economica tra blocchi. Inoltre, un eventuale passo indietro da parte degli Stati Uniti sul JCPoA sarebbe deleterio per tutte le imprese, statunitensi e non, che abbiano già firmato, o abbiano intenzione di firmare, accordi commerciali con partner Iraniani; in particolare, è da notare che proprio nel giorno delle elezioni presidenziali statunitensi, la multinazionale francese TOTAL ha siglato un contratto da 4,8 miliardi di dollari per un progetto in Iran che coinvolge la China National Petroleum Corporation e l’iraniana PETROPARS, mentre l’11 dicembre 2016 la Boeing ha firmato un accordo da 16,6 miliardi di dollari per la fornitura di 80 aerei alla Iran Air, dopo aver ricevuto l’autorizzazione da parte del Dipartimento del Tesoro Statunitense.

RUSSIA
Le sanzioni europee e statunitensi nei confronti della Federazione Russa sono entrate in vigore nel 2014 a seguito delle ingerenze militari nel conflitto civile in Ucraina e dell’annessione del territorio della Crimea e di Sebastopoli da parte di Mosca. Dopo il collasso recente dell’intesa tra USA e Russia sulla Siria e la denuncia da parte di Mosca dell’accordo militare bilaterale con gli USA in funzione anti ISIS, i rapporti tra Washington e Mosca sulla Siria si sono ulteriormente deteriorati. Un mese dopo il fallimento del piano per porre fine al conflitto siriano, gli USA e alcuni paesi dell’UE hanno spinto per l’adozione di nuove sanzioni contro la Russia alla luce dei fatti legati all’assedio di Aleppo (con il bombardamento indiscriminato di civili) e ai raid russi e siriani contro i convogli umanitari dell’ONU. Tali sanzioni sarebbero dovute essere estremamente specifiche, volte a colpire persone o entità connesse con il bombardamento di Aleppo. Un’azione dunque altamente simbolica sul piano del conflitto ma dal valore prevalentemente politico. Tuttavia, già dal primo meeting dei ministri degli esteri in Lussemburgo è apparso chiaro che nessuno desiderasse aprire un nuovo fronte di sanzioni, anche indiretto, contro la Russia. Sul piano giuridico, inoltre, l’azione russa in Siria non è configurabile come aggressione al territorio di uno Stato sovrano. A differenza della guerra in Ucraina, il supporto di Mosca in Siria non è destinato a gruppi secessionisti ma sostiene il governo legittimo di un paese da decenni nella sua sfera di influenza, e che accoglie volontariamente sul proprio territorio le forze armate di una nazione straniera in un momento di crisi interna. Questa indecisione da parte dell’UE ha anche confermato il momento internazionale favorevole per Mosca. La recente vittoria di Donald Trump alle elezioni presidenziali americane non ha fatto che confermare questa situazione.

In tutto ciò, a settembre 2016 l’UE ha prolungato la validità delle misure restrittive previste dalla Decisione 2014/145/PESC, rinnovando così le sanzioni nei confronti di 146 soggetti e 37 entità russi, designati in quanto “destabilizzanti l’integrità territoriale o la stabilità dell’Ucraina”. Questa decisione si allinea al rinnovo, avvenuto già a marzo 2016, delle medesime sanzioni da parte degli USA per un anno. A novembre, questa linea comune è stata ribadita durante un vertice informale a Berlino, ricordando che la rimozione delle misure restrittive contro la Russia è legata al rispetto degli Accordi di Minsk da parte di quest’ultima. 

A queste azioni è naturalmente seguita la risposta di Putin. A fine giugno 2016, il Presidente russo ha, infatti, proceduto a rinnovare le cosiddette “contro-sanzioni” (relative all’importazione in Russia di determinati prodotti agroalimentari provenienti da UE e USA) nei confronti di UE e USA fino alla fine del 2017.

Ancora una volta, l’elezione di Trump alla Casa Bianca pone un velo di incertezza sul futuro dei rapporti con la Federazione Russa e, di conseguenza, delle sanzioni statunitensi ed europee nei suoi confronti. Non è un segreto l’ammirazione che il presidente-eletto ha mostrato per il Presidente russo, auspicando che “la Russia e gli Stati Uniti dovrebbero riuscire a lavorare bene insieme per sconfiggere il terrorismo e portare la pace nel mondo, per non parlare del commercio e di tutti gli altri benefici derivanti dal rispetto reciproco […]”, e non essendoci chiarezza sulle intenzioni in politica estera della nuova amministrazione statunitense, non si può prevedere se anche la politica delle sanzioni subirà cambiamenti. Sarebbe, infatti, sufficiente un Executive Order del nuovo Presidente per alleggerire o rimuovere le sanzioni statunitensi verso la Russia.

SIRIA
La Siria è entrata nell’orbita delle sanzioni economiche statunitensi ben prima della guerra civile scoppiata a inizio 2011. Già nel 2003 con il Syria Accountability and Lebanese Sovereignity Act, gli USA accusano la Siria di alimentare il terrorismo internazionale e di essere il punto d’ingresso di militanti jihadisti in Iraq, alimentando così l’insurrezione anti-americana. La situazione si è aggravata ulteriormente tra il 2005 e il 2006, seguita da un periodo di disgelo tra il 2008 ed il 2010. Dopo l’inizio della rivolta nel 2011, l’amministrazione Obama ha promulgato tre Executive Orders (13572, 13573 e 13582), aggiungendo al terrorismo e al tema delle armi di distruzione di massa, quello della violazione dei diritti umani. 

Le sanzioni europee sono iniziate invece dopo le rivolte del 2011, e l’impianto sanzionatorio è accresciuto progressivamente negli anni, mirando a bloccare le esportazioni di determinate merci in Siria, nonché a privare il governo siriano di risorse economiche, arrivando ad includere nelle liste di controllo centinaia di soggetti, tra cui l’intero establishment di Assad.

Dopo una prima fase (due anni) di opposizione internazionale ad Assad e di sostegno uniforme al “Free Syrian Army”, il conflitto ha preso una svolta nel 2013, sia per via della comparsa, tra gli attori del conflitto, dell’ISIS, che per il mancato appoggio britannico all’intervento aereo statunitense e francese contro le forze armate siriane (il Regno Unito mantiene tre basi militari a Cipro, quindi il suo supporto strategico sarebbe stato estremamente importante). La decisione del parlamento britannico ha lasciando la possibilità alle forze governative siriane di riorganizzarsi e di passare alla controffensiva contro i ribelli. A ciò si deve aggiungere il supporto russo, iraniano e libanese alle forze lealiste siriane, che ha trovato dinnanzi a sé un fronte ribelle frammentato, composto da una vasta eterogeneità di forze, alcune filo-occidentali, altre associate ad Al-Qaeda o di matrice estremista, e tutte in conflitto tra loro. Nel contempo, la situazione nella vicina Turchia influenza non poco il conflitto siriano, visto il riposizionamento strategico turco con il riavvicinamento a Mosca, seguito, tuttavia, dal fallito colpo di stato militare, che ha reso imprevedibile la politica estera turca e non dà garanzie sulla tenuta interna del paese. A questo si aggiunge il conflitto interno con gli indipendentisti Curdi e l’invasione militare turca della Siria a fine agosto 2016, fattore che altera i rapporti di forze nel Nord del paese, ridimensionando il fronte curdo, che aveva trovato un modus vivendi con Damasco e manteneva buone relazioni anche con Mosca, combattendo, nel frattempo, l’avanzata dell’ISIS lungo il confine turco-siriano. 

Il cessate il fuoco stabilito sta risultando inefficace in quanto poco rispettato e a seguito del fallimento dell’accordo militare del settembre scorso tra USA e Russia. Non si vede, pertanto, all’orizzonte una conclusione del conflitto né una prossima rimozione delle sanzioni; a novembre 2016, l’Unione Europea ha aggiunto nuovi nominativi agli elenchi di controllo concernenti la Siria, portando a 234 persone e 69 imprese e istituzioni il numero totale di soggetti sottoposti a restrizione. Al momento, l’unica certezza è che tali sanzioni resteranno in vigore almeno fino a fine 2017. Il Consiglio di Sicurezza dell’ONU, nel frattempo ha approvato all’unanimità l’invio di osservatori nella zona est di Aleppo, roccaforte ribelle assediata dall’esercito regolare e oggetto di continui bombardamenti da parte dell’aviazione russa.

ALTRI STATI
All’ombra di questi scenari internazionali “principali” vi sono state altre evoluzioni delle politiche sanzionatorie europee e statunitensi, che hanno coinvolto altre nazioni. L’IRAQ, ad esempio, nei confronti del quale sono ancora in vigore diverse misure sanzionatorie, ha visto nel mese di settembre una sostanziale riduzione del numero di imprese sottoposte a restrizione da parte dell’UE. La LIBIA e il BURUNDI hanno visto il rinnovo, rispettivamente per tutto il 2017 delle misure restrittive da parte dell’UE, mentre nei riguardi di Costa d’avorio e Birmania sono state rimosse tutte le sanzioni in vigore, sia europee che statunitensi, a conferma del successo delle sanzioni stesse, che hanno contribuito alla fine della situazione di crisi nelle due nazioni.  Ma per ogni stato verso cui si rimuovono sanzioni, ve n’è un altro che ne subisce di nuove: tale è il caso del SUD SUDAN, che vede una nuova risoluzione da parte dell’ONU, proposta dagli Stati Uniti a metà novembre 2016, in aggiunta alle misure restrittive già in vigore.
 

A cura di Massimo Ferracci, Docente NIBI, & Zeno Poggi, Presidente di Awos

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